規(guī)范用地促農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)健康發(fā)展

近年來，隨著我國居民消費不斷升級和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，以休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游為主的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)持續(xù)快速發(fā)展。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2012~2017年，全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待人次增加20.8億元，營業(yè)收入增長5000億元，年均增長率分別達31.21%和25.26%。

然而，在農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)“井噴式”增長的背后，長期不規(guī)范發(fā)展積累的問題日益突出。不少農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項目“明修棧道，暗度陳倉”，打著設施農(nóng)業(yè)的旗號，直接占用耕地或違規(guī)改變土地用途從事非農(nóng)經(jīng)營。

督察發(fā)現(xiàn)，僅西北某經(jīng)濟欠發(fā)達省清理排查出的1171個“大棚房”問題中，涉及休閑農(nóng)業(yè)和農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的就有265個、1890.33畝，占全省違法違規(guī)占用耕地面積的38.88%，成為違法違規(guī)占用耕地的高發(fā)區(qū)，嚴重沖擊耕地保護紅線和糧食安全。

今年全國兩會期間，習近平總書記再次強調(diào)，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，要牢牢守住耕地保護紅線。以犧牲耕地為代價，換取農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的一時發(fā)展，絕不是鄉(xiāng)村振興的題中應有之義。

理性分析問題產(chǎn)生的原因，既有利益驅動下的鋌而走險，又有監(jiān)管不力導致的無序蔓延，更有政策落地滯后無法滿足發(fā)展需求造成的野蠻生長。筆者認為，加強督察堵住監(jiān)管漏洞，只是事后的補救措施，持續(xù)強化用地政策落地實施，疏通農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地渠道，才是標本兼治之策。

從督察了解到的情況看，目前農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的痛點主要集中在3個方面。一是思想認識不到位。不少企業(yè)尚未形成自覺規(guī)范用地的意識，沒有清醒地認識到農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項目中涉及非農(nóng)經(jīng)營的永久建設必須依法納入建設用地管理。二是面臨“用地難”的問題。新增建設用地指標屬稀缺性資源，各地在分配時普遍存在“重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村”的狀況，在優(yōu)先滿足城鎮(zhèn)、重大基礎設施建設后，能夠用于農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的指標所剩無幾。即便在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃中為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)預留了少量用地指標，但由于缺少村級規(guī)劃的細化落實，也難以起到有效保障作用。三是存在“用地貴”的問題。農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)一般具有項目總面積大、永久建設規(guī)模小、投資收益慢的特點，按照傳統(tǒng)的整片出讓方式供地，不僅會造成土地資源的巨大浪費，動輒上千萬元的土地獲取成本也會讓投資者望而卻步。

鑒于此，筆者認為，可以從編制規(guī)劃、完善土地供應模式、盤活存量三方面入手，強化農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地政策的落地實施，推動鄉(xiāng)村振興高質量發(fā)展。

加快推進村級“多規(guī)合一”規(guī)劃編制。今年中央一號文件明確提出，以縣為單位抓緊編制或修編村莊布局規(guī)劃，縣級黨委和政府要統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)村規(guī)劃工作。村級規(guī)劃編制是鄉(xiāng)村振興的基礎性工作，是促進農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)健康發(fā)展的重要抓手。各地應按照要求盡快推進村級“多規(guī)合一”，因地制宜將土地、城鄉(xiāng)、農(nóng)業(yè)、旅游等空間規(guī)劃統(tǒng)籌納入國土空間規(guī)劃體系。對于用地位置明確的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項目，要通過調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村建設用地布局逐一落實上圖；對于暫時無法確定選址的項目，要列入重點建設項目清單，并預留相應的用地指標，提前做好用地保障。筆者督察中發(fā)現(xiàn)，青海省湟源縣已完成146個行政村的“多規(guī)合一”規(guī)劃編制，將18個鄉(xiāng)村旅游項目納入規(guī)劃布局，7個項目列入建設清單并安排相應的用地指標，有效破解了“用地難”。

繼續(xù)探索點狀供地模式。國務院發(fā)布的《關于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》明確提出，改革完善旅游用地管理制度，推動土地差別化管理與引導旅游供給結構調(diào)整相結合，這為點狀供地模式的探索給出了政策空間。點狀供地的核心是實施差別化的用地管理，即對涉及永久性建設的按建設用地管理，通過出讓方式供地；對不改變用途的按現(xiàn)用途管理，通過租賃方式供地。這種供地模式具有占用建設用地指標少、占補平衡壓力小、土地取得成本低等優(yōu)勢，適合農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展。目前，海南、浙江、廣東、吉林等地已出臺相關政策，對點狀供地模式進行了初步探索，形成了一批具有借鑒意義的成功案例，有效解決了企業(yè)“用地貴”的難題。其他地方也應在學習和借鑒的基礎上，繼續(xù)深入探索點狀供地模式，重點研究出讓租賃年限不一致、規(guī)劃銜接不充分等問題，制定符合地方實際的點狀供地政策， 推動農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的規(guī)范發(fā)展。

著力推動農(nóng)村公益性用地盤活利用。今年的中央一號文件提出，允許在縣域內(nèi)開展全域鄉(xiāng)村閑置校舍、廠房、廢棄地等整治，盤活建設用地重點用于支持鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，并首次將“校舍”這類公益性建設用地納入盤活范疇，值得關注和研究。我國農(nóng)村閑置建設用地主要可以分為宅基地、經(jīng)營性用地、公益性用地三類。在盤活閑置宅基地和經(jīng)營性用地方面，不少地方已經(jīng)進行了積極而富有成效的探索，有力地支持了鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展。例如，重慶市城口縣通過“以房聯(lián)營、以地入股”建民宿的模式，盤活閑置宅基地和農(nóng)房，四川省成都市郫都區(qū)通過出讓、租賃、作價入股等方式流轉集體經(jīng)營性建設用地，用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。但是，在如何利用閑置公益性土地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)上，相關的探索實踐還做的不夠。各地應積極響應中央精神，著力探索校舍、村兩委辦公場所等公益性用地盤活利用辦法?？梢栽诜诸惷鞔_產(chǎn)權歸屬的基礎上，重點研究農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的準入類型，將盤活后的土地用于支持文化體驗、養(yǎng)老服務等帶有公益性質的產(chǎn)業(yè)。若能有效盤活農(nóng)村撤校并校形成的大量閑置校舍，勢必能為鄉(xiāng)村振興再添發(fā)展新動能。

（作者單位：國家自然資源督察西安局）

（信息來源：中國自然資源報，中林設計整理，轉載注明出處）