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謀劃新時(shí)代礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管制度建設(shè)

 習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出，中華民族面臨的一個(gè)全新的階段、前所未有的發(fā)展現(xiàn)狀，從實(shí)際出發(fā)作出了中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的重大戰(zhàn)略判斷，這是我國發(fā)展新的歷史方位，是一個(gè)重大理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新。“新時(shí)代”概念甫一面世，便引起了國內(nèi)社會(huì)各界的廣泛共鳴和國際社會(huì)的高度關(guān)注，從戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)國土資源管理新時(shí)代的職責(zé)定位，是做好新時(shí)代工作的最高遵循，也是今后開創(chuàng)國土資源管理新事業(yè)的基本出發(fā)點(diǎn)和重要前提，對(duì)于國土資源管理工作同樣具有巨大的指導(dǎo)意義，包括戰(zhàn)略任務(wù)、發(fā)展坐標(biāo)、著力點(diǎn)和具體舉措都應(yīng)和“新時(shí)代”的判斷直接相關(guān)，新時(shí)代新理念新目標(biāo)新藍(lán)圖對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管提出更高要求。

 新時(shí)代的前行，新發(fā)展周期需要新的制度供給，強(qiáng)化監(jiān)管制度建設(shè)已成為當(dāng)下我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理中的一個(gè)“主題詞”。礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)督管理制度是礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系的核心制度之一，也是國家治理體系中的重要內(nèi)容。新時(shí)代的礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管制度必須圍繞這個(gè)重大判斷，各項(xiàng)監(jiān)管制度頂層設(shè)計(jì)、行動(dòng)理念、路徑安排等都應(yīng)體現(xiàn)“新時(shí)代”使命特點(diǎn)。但從目前實(shí)踐看，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管在制度框架、市場(chǎng)規(guī)則、責(zé)任主體、基層力量等方面仍面臨著諸多新問題，有待健全完善監(jiān)管制度、公眾參與、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)管方式，適應(yīng)、把握、引領(lǐng)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管的新時(shí)代。面對(duì)新時(shí)代發(fā)展形勢(shì)，國土資源系統(tǒng)應(yīng)把握新時(shí)代使命與責(zé)任，積極適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展坐標(biāo)，以改革為主線，創(chuàng)造新改革路徑，突出全面深化改革新舉措。在礦政管理中，進(jìn)一步健全和完善礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的監(jiān)管體制，把礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管工作作為推進(jìn)改革的重要抓手，創(chuàng)新監(jiān)管方式，跟上時(shí)代節(jié)奏，提升服務(wù)質(zhì)量，這對(duì)于促進(jìn)礦業(yè)的可持續(xù)有序發(fā)展具有十分重要的意義。

 一、新時(shí)代礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)督管理制度建設(shè)中存在的問題

 1.礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管制度框架已較完備，仍存漏洞與缺憾

 礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管是礦產(chǎn)資源管理的重要組成部分，這是國家法律賦予礦政主管部門的重要職能和責(zé)任，維護(hù)有序的礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)秩序離不開有效的監(jiān)管。當(dāng)前礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管制度及配套法規(guī)的“四梁八柱”已經(jīng)形成，國家和部委先后出臺(tái)了多部行政性法律法規(guī)、多項(xiàng)部門規(guī)章和政策性規(guī)定以及各?。▍^(qū)、市）根據(jù)當(dāng)?shù)氐V情實(shí)施的監(jiān)管 配套制度。但因多種原因仍存一些監(jiān)管的漏洞和缺憾，如礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管制度休眠現(xiàn)象較為嚴(yán)重、礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管公開的成效不高、礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管制度太軟、礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管配套制度和標(biāo)準(zhǔn)不夠完善、監(jiān)管者的消極和自限行為等，還從不同程度上暴露出礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管制度設(shè)計(jì)缺陷。因此，總體而言，我國當(dāng)前礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管的行政法規(guī)和專業(yè)性技術(shù)性規(guī)定為補(bǔ)充的全方位、多層次的監(jiān)管體系已基本完備，有章可循，但真正難點(diǎn)不在于技術(shù)性的規(guī)定，而需改進(jìn)的是在新時(shí)代條件下的擇優(yōu)篩選問題，選擇那些最好的監(jiān)管方式，使建立監(jiān)管制度的目的得以充分體現(xiàn)，這也是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的必要條件。礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)制度本身并無錯(cuò)，而礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中顯化出來的監(jiān)管漏洞和缺憾才是監(jiān)管愿景難以實(shí)現(xiàn)的癥結(jié)根本所在，因此，對(duì)我國礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管進(jìn)行深層次的改革是建立監(jiān)管權(quán)威的必由之路。

 2.礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的市場(chǎng)規(guī)則已具雛形，仍待完備

 我國仍處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系不完善階段，從實(shí)踐層面觀察，政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式尚未根本改變，各級(jí)政府在涉及市場(chǎng)監(jiān)管方面的政策性文件最多，調(diào)整最為頻繁。其中成熟度高、易于提煉上升為法律法規(guī)的內(nèi)容，也不很多，且存在爭(zhēng)議。同時(shí)，礦業(yè)權(quán)交易行為在原有法律體系中的設(shè)計(jì)，也存在與新時(shí)代的新常態(tài)形勢(shì)下礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不適應(yīng)問題。一些地方、單位政治生態(tài)惡化，更多的是集礦產(chǎn)資源所有者、社會(huì)管理者、行政監(jiān)管者三重身份于一體，缺乏必要制衡監(jiān)督之緣故。我們的礦業(yè)監(jiān)管和制度體系中，社會(huì)公眾參與監(jiān)管不到位，這也恰恰是需要花大氣力研究補(bǔ)充的內(nèi)容。無論是“全民所有”的資源監(jiān)管，還是所有制制度的代表資格；無論礦產(chǎn)地或潛在礦產(chǎn)地的區(qū)域及社區(qū)管理，還是礦區(qū)綜合管理及其綜合整治的實(shí)施；無論礦業(yè)權(quán)取得前后，還是勘查開發(fā)過程前后；無論礦山生產(chǎn)階段，還是閉坑階段，都需要公眾有效的參與，不能讓不規(guī)范行為成為市場(chǎng)主流。

 3.礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)注重生態(tài)責(zé)任，仍需要加大執(zhí)法力度

 目前，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)仍在低迷中徘徊，企業(yè)資金鏈條緊張和礦山效益滑落等趨勢(shì)未改，對(duì)礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金的建立及資金來源等產(chǎn)生了一定的影響。礦山企業(yè)作為礦山環(huán)境破壞、污染的制造者，企業(yè)的發(fā)展時(shí)?！爸焕?，不看路”，忽視礦山企業(yè)理所當(dāng)然應(yīng)承擔(dān)企業(yè)責(zé)任和社會(huì)責(zé)任，礦山作業(yè)開始直至閉坑后的生態(tài)整治工作，未按礦山開發(fā)利用實(shí)施方案增加投入，加上在資源開發(fā)企業(yè)“背棄”治理中的綠色契約，不尊重與當(dāng)?shù)卣⒌V產(chǎn)地民眾的契約，相關(guān)法律制度又對(duì)綠色契約保護(hù)不力，缺乏應(yīng)有的跟進(jìn)規(guī)制定力，致使維護(hù)生態(tài)保護(hù)正能量責(zé)任缺失，三令五申強(qiáng)調(diào)監(jiān)管依然沒有擋住破壞生態(tài)的腳步。公共治理作為現(xiàn)代政府社會(huì)管理體系中的一項(xiàng)重要職能。在社會(huì)治理中過多關(guān)注行政指令等常規(guī)性工作，對(duì)一些違法違規(guī)行為還存在監(jiān)管失之于寬、失之于軟的現(xiàn)象，理應(yīng)由礦山企業(yè)承付的環(huán)境責(zé)任卻親自抓治理，讓企業(yè)“搭車”，有些地方政府在礦山環(huán)境“新賬”和“舊賬”治理中甚至嬗變?yōu)榕c企業(yè)同等的主體角色定位，政府和礦山企業(yè)的市場(chǎng)主體地位模糊，厘清礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)領(lǐng)域生態(tài)責(zé)任邊界，對(duì)破解走好生態(tài)監(jiān)管這步棋至關(guān)重要。

 4.礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管體制基本捋順，監(jiān)管職責(zé)尚待進(jìn)一步落實(shí)

 長(zhǎng)期以來我國的礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管是多方位進(jìn)行的，勘查開發(fā)中的生態(tài)、安全等方面多家管，多頭監(jiān)管現(xiàn)象還普遍存在，各機(jī)構(gòu)之間的職能重疊交錯(cuò)，有關(guān)措施缺乏相互照應(yīng)，存在著遺漏和抵觸現(xiàn)象，基本仍是“各投其資、各負(fù)其責(zé)、各司其職、各計(jì)其功”的局面。有些部門積極進(jìn)位，主動(dòng)爭(zhēng)取“話語權(quán)”，按部門意志解釋法律，提出各自的監(jiān)管政策與主張，這就可能造成“多頭管理”之實(shí)，各部門之間的監(jiān)管職責(zé)缺乏有效的協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，這也是制約當(dāng)前監(jiān)管的統(tǒng)一性和高效性的原因所在。礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)過程中各部門按各自要求實(shí)施監(jiān)管職責(zé)，缺乏有效銜接，存在責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一，監(jiān)管分割，監(jiān)管“盲區(qū)”“真空”現(xiàn)象嚴(yán)重，致使監(jiān)管效能打折扣，難以實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管1+1﹥2的效果。

 5.基層監(jiān)管隊(duì)伍與力量不斷壯大，尚需增強(qiáng)相應(yīng)配備

 目前，基層管理普遍問題是任務(wù)繁重，但隊(duì)伍相對(duì)薄弱，人員編制明顯不足，無法靠基層現(xiàn)有力量完成上述法規(guī)規(guī)定的礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管任務(wù)。加上監(jiān)督法規(guī)依據(jù)難以適應(yīng)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)中遇到的新情況、新問題，1996年修改的《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)已實(shí)施近20多年，各種情況已發(fā)生了很大的變化，許多內(nèi)容也已不適應(yīng)新時(shí)代條件下的新形勢(shì)的要求；許多相關(guān)部門規(guī)章、地方法規(guī)也面臨同樣問題，也造成了違法違規(guī)勘查開發(fā)行為或接到違法違規(guī)行為舉報(bào)后查處障礙。

 二、新時(shí)代礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管制度建設(shè)的建議

 1.健全完善法規(guī)，提升礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管水平

 礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管作為盡職盡責(zé)保護(hù)、節(jié)約集約利用礦產(chǎn)資源的重要抓手，是一項(xiàng)環(huán)環(huán)相扣的管理體系，需要適應(yīng)新形勢(shì)，進(jìn)一步深化認(rèn)識(shí)，規(guī)范監(jiān)管途徑，建立健全監(jiān)督制度，探尋新的制度增長(zhǎng)紅利。一是法律法規(guī)是礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的“緊箍咒”，也是實(shí)施有效監(jiān)管的“護(hù)身符”，盡快修訂相關(guān)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)督管理法律法規(guī)，不斷完善監(jiān)管法規(guī)體系，把“把脈會(huì)診”作為常態(tài)，及時(shí)跟進(jìn)解決監(jiān)管制度中詬病斷根的“良方”，強(qiáng)基固本，對(duì)原有法規(guī)體系中已經(jīng)不再起作用，或不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的法規(guī)進(jìn)行必要之修改，為監(jiān)管找到制度這個(gè)“錨”，以推動(dòng)問題解決和責(zé)任落實(shí)落細(xì)。二是在監(jiān)管法規(guī)的制定和修改過程中，立足行業(yè)，深入調(diào)查研究，理順監(jiān)管工作關(guān)系，重構(gòu)制度框架和監(jiān)管框架，把握制度利好可帶來的“監(jiān)管邊際”，因此，為適應(yīng)新時(shí)代新周期礦業(yè)發(fā)展的要求，應(yīng)未雨綢繆，盡快修改完善《礦產(chǎn)資源法》，減少理想化、形式化和碎片化色彩的規(guī)章制度，為監(jiān)管選準(zhǔn)、選好“治道”，建立長(zhǎng)效的執(zhí)法監(jiān)管內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制，秉承用制度保駕推進(jìn)監(jiān)管工作法制化、制度化、規(guī)范化，做好修法與相關(guān)法規(guī)的銜接，進(jìn)一步樹立監(jiān)管權(quán)威也至為關(guān)鍵。

 2.完善監(jiān)管體系，構(gòu)建有效的礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管“公眾參與”機(jī)制

 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“全面推進(jìn)政務(wù)公開。要堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開?！痹陂L(zhǎng)期以來政府“唱獨(dú)角戲”的條件下，還難以全面解決監(jiān)管中的諸多矛盾與問題，需調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾這支力量，形成全社會(huì)公共監(jiān)督、公共治理的監(jiān)管體系。礦產(chǎn)資源勘查開采有關(guān)信息公示這是國際慣例，是公眾參與民主監(jiān)督的基本路徑。建議在不妨礙國家經(jīng)濟(jì)安全和不侵害礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的前提下，建立健全信息公示制度，讓監(jiān)管事項(xiàng)以公開化、透明化促進(jìn)監(jiān)管，有效地維護(hù)社會(huì)大眾對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。歷史教訓(xùn)和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)證明，實(shí)行行政信息公開，健全完善的“公眾參與”運(yùn)行機(jī)制，依靠包括礦政管理相對(duì)人及利害關(guān)系人在內(nèi)的人民群眾維權(quán)監(jiān)督，在治理體系創(chuàng)新中切實(shí)推進(jìn)公眾參與，不失為礦政管理系統(tǒng)最有效的“防腐劑”；也是改善和強(qiáng)化行政監(jiān)管的利器。

 3.加強(qiáng)制度建設(shè)，完善礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的生態(tài)監(jiān)管

 現(xiàn)在生態(tài)平衡已經(jīng)成為國家、民族乃至全人類的核心利益，生態(tài)文明的建設(shè)也已經(jīng)成為我們國家的基本國策。“觀俗在野”，良好的生態(tài)環(huán)境是中國特色社會(huì)主義新時(shí)代人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的重要一部分，這對(duì)未來我國礦業(yè)發(fā)展理念提出了更高的要求。礦區(qū)涉及的環(huán)境和恢復(fù)問題，依照“先責(zé)任后權(quán)利”、“先保護(hù)后開發(fā)”的原則，明確采礦權(quán)人在環(huán)境保護(hù)與治理中責(zé)無旁貸的主體責(zé)任與義務(wù)，礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理“只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)”，給礦山企業(yè)真正戴上生態(tài)“緊箍咒”，把“誰開發(fā)，誰負(fù)責(zé)，誰破壞，誰治理”責(zé)任注入企業(yè)血脈，設(shè)定底線思維，強(qiáng)化對(duì)礦山企業(yè)主體的“行為追責(zé)”和“后果追責(zé)”加碼升級(jí)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的生態(tài)監(jiān)管。政府在礦山環(huán)境恢復(fù)治理中既要強(qiáng)化監(jiān)督，清責(zé)也要減責(zé)，去政府投入杠桿化，讓礦山企業(yè)承擔(dān)起理應(yīng)負(fù)擔(dān)的治理責(zé)任，處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系。同時(shí)，以監(jiān)管制度改革補(bǔ)齊生態(tài)短板，在礦法及其相關(guān)法規(guī)中，明確監(jiān)管規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)限范圍以及與相關(guān)具體的環(huán)境門類法規(guī)的相呼應(yīng)，促進(jìn)行政監(jiān)管的社會(huì)性與生態(tài)系統(tǒng)的自然性深度契合，以適應(yīng)新時(shí)代生態(tài)建設(shè)的新形勢(shì)。

 4.改革運(yùn)行機(jī)制，形成礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)全程監(jiān)管合力

 界定監(jiān)管主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，解決權(quán)責(zé)不清、職能交叉的問題，加快部門內(nèi)外監(jiān)管的銜接建設(shè)，既要畫好“同心圓”，也要共奏“交響樂”，這是礦業(yè)能夠健康發(fā)展的重要保障。梳理整個(gè)監(jiān)管的權(quán)責(zé)清單和脈絡(luò)，解決供給側(cè)的有效制度供給問題，優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)，調(diào)整利益格局，打破已有固化的藩籬，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)管橫到邊、縱到底、全覆蓋的無縫銜接。建議在《礦產(chǎn)資源法》修改中補(bǔ)充完善法律監(jiān)管職能定位，理順涉及多部門監(jiān)管職責(zé)的合理劃分事權(quán)。按照國家自然資源資產(chǎn)管理體制改革總體要求，捋順關(guān)系，超越行業(yè)、慣性思維理念，重新定位監(jiān)管職責(zé)，完善監(jiān)管體制機(jī)制，固本清源，以改革的心態(tài)來加強(qiáng)和實(shí)施監(jiān)管協(xié)調(diào)，盡快解決好部門間點(diǎn)和面權(quán)力配置問題，積極構(gòu)建以責(zé)任歸位促責(zé)任、措施、監(jiān)管到位的監(jiān)管新格局。

 5.完善監(jiān)管方式，提升礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管效率

 一是全面調(diào)查省、市、縣礦政管理隊(duì)伍建設(shè)情況，會(huì)商有關(guān)主管部門和地方政府解決基層礦政管理行政編制和經(jīng)費(fèi)等問題，以保證基層礦政管理隊(duì)伍的穩(wěn)定和行政主體合法性，礦政管理干部職數(shù)和素質(zhì)與管理任務(wù)相適應(yīng)。二是完善督察員制度，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)經(jīng)常性的監(jiān)督管理，健全行業(yè)監(jiān)管體系，主管與監(jiān)管分離，設(shè)立專業(yè)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可探索購買第三方服務(wù)為主體的監(jiān)管機(jī)制，提高監(jiān)管效能。三是加強(qiáng)信息化建設(shè)，通過聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，依靠監(jiān)管科技（Regulatory Technology），架構(gòu)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)“一張圖”綜合監(jiān)管平臺(tái)，探索“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”新模式，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上監(jiān)管，并建立健全“黑名單”激勵(lì)懲戒體系和社會(huì)監(jiān)督監(jiān)管體系。

 三、結(jié)語

 古人云：“制之有衡，行之有度?！绷己糜行У墓芾肀仨毣谕晟频闹贫葮?biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行機(jī)制。礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)理督管制度，作為集中體現(xiàn)法律行為底線約束原則的規(guī)范載體，面對(duì)新時(shí)代礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)中日益顯化的新變化、新情況、新問題，查找分析系列相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)定和原有監(jiān)管制度薄弱環(huán)節(jié)，排查監(jiān)管不到位的漏洞和缺位，盡快彌補(bǔ)新時(shí)代形勢(shì)下的監(jiān)管制度短板，切實(shí)完善監(jiān)管制度，不斷改進(jìn)監(jiān)管方式，全方位壓實(shí)壓緊制度“籠子”，讓監(jiān)管更有力，進(jìn)一步提升監(jiān)管效能和權(quán)威性。

（信息來源：中國礦業(yè)網(wǎng)，中林設(shè)計(jì)整理，轉(zhuǎn)載注明出處）